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Die neue Studie des Öko-Instituts und Transport&Environment im Auftrag des Bundesumweltministeriums zeigt, wie eine Ausweitung des EU-Emissionshandels auf den Seeverkehr im „Fit for 55“-Paket gestaltet werden kann. Wie sich eine solche Regulierung zu potenziellen Maßnahmen der Internationalen Seeschifffahrts-Organisation (IMO) verhalten würde, schreibt Wissenschaftlerin Nora Wissner.

Die Ausweitung des EU-Emissionshandels ist Teil eines Maßnahmenbündels, um den bisher unregulierten Seeverkehr auf den Pfad der Dekarbonisierung zu lenken. Dasselbe Ziel verfolgt die „FuelEU Maritime“-Initiative, die mittels Grenzen für die Emissionsintensität des Energieverbrauchs von Schiffen deren Reduktion anreizen soll.

Beide gehören zum „Fit for 55“-Paket. Die EU wird Mitte Juli darin eine Reihe von Legislativvorschlägen veröffentlichen, um das neue EU-Klimaziel zu realisieren. Dieses sieht eine Treibhausgasminderung um mindestens 55 Prozent bis 2030 im Vergleich zu 1990 vor. Die Anpassung bestehender Richtlinien und Verordnungen sowie der Vorschlag neuer Gesetzesinitiativen durch die EU-Kommissionen werden mit Spannung erwartet.

Auch der Seeverkehr bleibt diesmal nicht außen vor. Als Haupttreiber des globalen Handels trägt der Seeverkehr etwa zwei bis drei Prozent zu den globalen Treibhausgasemissionen bei. Der Anteil des Schiffsverkehrs an den CO₂-Emissionen der EU beträgt drei Prozent mit über 140 Millionen Tonnen im Jahr 2019. Die EU plant mit einer Reihe von Maßnahmen den Klimaschutz in diesem Sektor voranzubringen. Einen wichtigen Beitrag zum Klimaschutz wird hierbei die geplante Ausweitung des EU-Emissionshandels auf den Seeverkehr spielen. Aktuell umfasst der EU-Emissionshandel den stationären Sektor sowie den innereuropäischen Luftverkehr.

Größte Wirkung: Einbezug aller Routen, die einen EU-Hafen involvieren

Mit der Ausgestaltung des Emissionshandels für den Seeverkehr hat sich eine aktuelle Studie des Öko-Instituts befasst. Eine hohe Wirksamkeit für den Klimaschutz sowie die Frage, inwieweit dies mit zukünftigen Maßnahmen auf globaler Ebene zusammenspielt, stehen in der Studie im Mittelpunkt. Die Wirksamkeit wird unter anderem beeinflusst durch die einbezogenen Emissionen, beispielsweise nur CO₂ aber auch andere Treibhausgase wie Methan und Lachgas, sowie den geographischen Anwendungsbereich.

Hierbei geht es beispielsweise darum, welche Schiffstypen und Routen von der Regulierung betroffen sind. Der Emissionshandel kann auf der bestehenden Monitoring-Regulierung der EU („EU MRV“) aufbauen, welche Schiffsbetreiber seit 2018 dazu verpflichtet, ihre CO₂ Emissionen auf Routen innerhalb der EU, auf dem Weg zu einem EU-Hafen oder von einem EU-Hafen zu einem Hafen eines Drittstaates zu berichten.

Wenn nur Routen zwischen EU-Staaten in den Emissionshandel einbezogen würden, würde nur ein kleiner Teil der Emissionen abgedeckt. Die größte Wirkung würde der Einbezug aller Routen, die einen EU-Hafen involvieren, entfalten – welches sich mit dem Anwendungsbereich des EU MRV deckt. Darüber hinaus werden in der Studie noch weitere Fragestellungen diskutiert, wie die Veräußerung von Emissionszertifikaten (kostenlose Zuteilung vs. Auktionierung) und die Verwendung potenzieller Auktionseinnahmen. Da die Gefahr von sogenannter „carbon leakage“, also der Verlagerung von (CO₂-intensiver) Produktion ins Ausland, beim Schiffsverkehr im Vergleich zu anderen Sektoren gering ist, wäre die volle Auktionierung von Emissionszertifikaten im Schiffsverkehr angebracht. Nachhaltige, alternative Kraftstoffe sind für den Seeverkehrssektor der größte Hebel, um Emissionen zu mindern. Diese Kraftstoffe sind heutzutage noch sehr teuer. Um die Preislücke zu fossilen Kraftstoffen zu verringern und Investitionen zu ermöglichen, sollten Teile der Auktionseinnahmen in den Sektor zurückfließen.

Regionale versus globale Regulierung

Bepreist die EU die Emissionen im Seeverkehr, würde sie international vorangehen. Denn die Internationale Schifffahrtsorganisation der Vereinten Nationen, die IMO, hat noch keine vergleichbaren Instrumente eingeführt. Mitgliedsstaaten der IMO haben gerade erst begonnen potenzielle CO₂‑Bepreisungsmechanismen auf globaler Ebene zu diskutieren. Prinzipiell ließen sich eine EU-Regulierung und eine globale CO₂-Bepreisung miteinander vereinbaren und an einander anpassen, solange grundlegende Bausteine, wie etwa Ziel und Datengrundlage kompatibel sind. Welche Art von CO₂-Bepreisung auf globaler Ebene beschlossen werden könnte – also ob Emissionshandel, Abgabe oder etwas anderes – ist Stand heute aber noch unklar.

Studie „Integration of maritime transport in the EU Emissions Trading System“ des Öko-Instituts

Nora Wissner ist Expertin für Klimaschutz in der Schifffahrt und arbeitet im Bereich „Energie & Klimaschutz“ am Standort Berlin.

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How to design an EU emissions trading system for maritime transport?

The new study by the Öko-Institut and Transport&Environment  commissioned by the German Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety shows how an extension of the EU emissions trading system to maritime transport in the „Fit for 55“ package could be designed. How such a regulation would relate to potential measures by the International Maritime Organization (IMO) is explained by researcher Nora Wissner.

The expansion of the EU emissions trading system (ETS) is part of a package of measures to steer previously unregulated maritime transport onto the path of decarbonization. The same goal is pursued by the „FuelEU Maritime“ initiative, which is supposed to stimulate the reduction of ships‘ energy consumption by means of limits on emissions intensity.

Both are part of the so-called „Fit for 55“ package. In mid-July, the EU Commission will publish a series of legislative proposals to achieve the new EU climate target. The target envisages a greenhouse gas reduction of at least 55 percent by 2030 compared to 1990. The adaptation of existing directives and regulations as well as the proposal of new legislative initiatives by the EU Commission are eagerly awaited.

Maritime transport is not left out this time either. As the main driver of global trade, maritime transport contributes around two to three percent of global greenhouse gas emissions. Shipping accounts for three percent of the EU’s CO₂ emissions, with over 140 million tons in 2019, and the EU plans to advance climate protection in this sector with a series of measures. An important contribution to climate protection will be made by the planned extension of the EU ETS to maritime transport. Currently, the EU ETS covers the stationary sector and intra-European air traffic.

Biggest impact: inclusion of all routes involving an EU port

A recent study by the Öko-Institut looked at the design of an ETS for maritime transport. The environmental effectiveness/impact and the extent to which this interacts with future measures at the global level are the focus of the study. The effectiveness is influenced, among other things, by the emissions included, for example only CO₂ but also other greenhouse gases such as methane and nitrous oxide, as well as the geographical scope.

This involves, for example, which ship types and routes are covered by the regulation. A maritime ERS can build on the EU’s existing monitoring regulation („EU MRV“), which has required ship operators to report their CO₂ emissions on routes within the EU, from incoming voyages to an EU port, or from voyages from an EU port to a third country port since 2018.

If only routes between EU states were included in the ETS, only a small portion of emissions would be covered. The greatest impact would come from including all routes involving an EU port (the full scope) – which is consistent with the scope of the EU MRV. In addition, the study discusses other issues, such as the allocation of emission allowances (free allocation vs. auctioning) and the use of potential auction revenues. Since the risk of so-called „carbon leakage,“ i.e., the relocation of (CO₂-intensive) production abroad, is low in shipping compared to other sectors, full auctioning of emission allowances in shipping would be appropriate. Sustainable, alternative fuels are the biggest lever for the maritime sector to mitigate emissions. These fuels are still very expensive today. To reduce the price gap between these fuels and fossil fuels, part of the auction revenues should be returned to the sector to enable investments.

Regional vs. global regulation

If the EU were to price maritime emissions, it would lead the way internationally. That’s because the United Nations‘ International Maritime Organization, or IMO, has yet to introduce comparable instruments. IMO member states have only just begun to discuss potential CO₂ pricing mechanisms at the global level. In principle, an EU regulation and a global CO₂ pricing policy could be reconciled and aligned as long as basic building blocks, such as target and data basis, are compatible. However, what kind of CO₂ pricing policy could be adopted at the global level – whether an ETS, a levy or something else – is still unclear as of today.

Study „Integration of maritime transport in the EU Emissions Trading System“ by Oeko-Institut

Nora Wissner is an expert on climate change mitigation in shipping and works in the „Energy & Climate Protection“ department at the Berlin office.