#COP26 in Glasgow delivered rules for international carbon markets – how good or bad are they? [eng/deu]

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After six years of negotiations, the last chapter of the rulebook of the Paris Agreement was adopted at COP26 in Glasgow: the rules for international carbon markets under Article 6 of the Agreement. The new rules include important requirements and safeguards for engaging in international carbon markets but also create loopholes that could considerably undermine climate mitigation efforts. The rules alone will not be enough to deliver integrity and robust accounting. How countries and companies will use Article 6 matters a lot for the atmosphere, writes Lambert Schneider, who participated in the negotiations.

The Paris Agreement sets ambitious goals for international carbon markets: they should help raise ambition, avoid double counting, ensure environmental integrity and promote sustainable development. Do the adopted rules deliver these objectives?

Comprehensive accounting rules with one big loophole

The most important achievement from Glasgow is the adoption of comprehensive accounting rules for the international transfer of carbon market units. Carbon market accounting is similar to bank transfers. Under the accounting framework adopted under Article 6.2, two countries engaging in the transfer of carbon market units must make opposite entries, referred to as „corresponding adjustments“, to their reported emissions: the country selling carbon market units makes an addition to its emission level, and the country acquiring such units makes a subtraction. Both countries then compare the adjusted balance with their target level to assess whether they have achieved their target. This approach ensures that only the buyer country can use transferred emission reductions, and thus avoids „double counting“.

Sounds simple and intuitive? Yes, but it is not in international climate negotiations. A key challenge is the large diversity of the climate targets that countries pledged in their nationally determine contributions (NDCs) under the Paris Agreement. Most countries have only targets for one single year (e.g. 2030), rather than a multi-year year period. Many countries have targets expressed in greenhouse gas emissions, but others have targets in other metrics, such as renewable energy targets. Moreover, many NDCs do not include all emissions but only cover part of the economy. In the negotiations, many countries held the strong view that they should be able to engage in international carbon markets with their NDCs as they are. The practical challenge is that many NDCs are simply not compatible with emissions trading.

How was this dilemma solved? First, it was decided that accounting must always be conducted in greenhouse gas emission metrics, expressed in tons of CO2 equivalent. While the rules provide flexibility to also use other metrics, such as hectares of land afforested, countries still need to quantify the impact in a greenhouse gas emissions balance.

Second, seller countries must account for all carbon market units they transfer, without any exemptions. For a long time, Brazil had requested for exemptions which would have led to double counting, meaning that both the seller and buyer could use the same emission reduction to achieve their NDCs. Two years back, at the last climate conference in Madrid, this issue was the major roadblock to achieve consensus. In Glasgow, Brazil moved away from this position and engaged constructively on many matters.

There are also no accounting exemptions for countries which included only a part of their economy in NDC targets. If carbon market units are generated from emission reductions that are not covered by NDCs, double counting would not occur and, hence, corresponding adjustments would not be necessary to avoid double counting. Such exemptions would, however, have created perverse incentives for countries not to expand the coverage of their NDCs, or define it very „creatively“, in order to forego accounting.

Third, the accounting rules prohibit any carry-over of carbon market units from one NDC period to the next period. This prevents that countries can generate large amounts of carbon market units which are not backed by actual emission reductions, and then carry them forward to achieve future climate targets, as observed under the Kyoto Protocol.

Unfortunately, the adopted accounting framework includes one major loophole: the rules to address that many countries have a climate target for a single year only. While the rules require that emissions shall not increase across trading partners, they explicitly allow for one approach, referred to as ‚averaging‘, whose application can effectively lead to increased emissions. Averaging is particularly problematic when carbon credits are used by airlines to offset their emissions under the Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA) adopted by the International Civil Aviation Organization (ICAO). In this case, about half of the emission reductions would effectively be double counted. This completely undermines this already weak scheme.

The demand for carbon credits will increase over time under CORSIA. The Figure illustrates the possible growth based on the assumption that CORSIA returns to a baseline of average 2019-2020 emissions from 2024 onwards. Here it assumed that the generation of carbon credits follows the increasing demand at similar rates. Under the Paris Agreement, most countries have single-year targets for 2030. If they choose averaging as the accounting approach, they would apply in 2030 corresponding adjustments according to the average amount of units transferred in the period 2021 to 2030. In 2030, host countries would observe all the emission reductions achieved with the carbon crediting projects in their reported emissions – presuming that GHG inventories sufficiently capture these emission reductions. However, they would only need to apply corresponding adjustments for about half of that amount. This means that the host countries could use the other half to achieve their own NDCs. The host countries could thus pursue less climate action while still achieving their NDCs. Compared to a scenario where host countries would have an ambitious multi-year target or where the airlines would reduce emissions within the sector, global emissions may increase, even if the credits are additional and robustly quantified.

A new UN carbon crediting mechanism

Under Article 6.4, comprehensive rules for a new carbon crediting mechanism under the supervision of a UN body were established. An advancement compared to the CDM is that the mechanism does not purely aim to offset emissions in one place by emissions in another place. Rather, the achieved emission reductions should be shared between the seller country, the buyer country, and a small proportion of 2% that accrues to the atmosphere, referred to as overall mitigation in global emissions (OMGE). While this percentage is very small, the basic architecture to operationalize OMGE has been put in place and can be used to increase the rate in a future review of the rules. In addition, 5% of the carbon credits must be transferred to the Adaptation Fund.

A key demand from many developing countries was to apply the same percentages to international transfers of other types of carbon unts under Article 6.2. This would ensure a level playing field among carbon crediting approaches. But under Article 6.2 countries are only „strongly encouraged“ to contribute to adaptation and implement OMGE.

In comparison to the CDM, the new mechanism has also better rules to ensure that emission reductions are robustly quantified and that the mitigation activities are additional, meaning that they would not be implemented anyway. In contrast to the CDM, the mechanism also requires the application of robust environmental and social safeguards and establishes a grievance mechanism to appeal decisions, which however can only be used by governments and project developers.

Implications for the voluntary carbon market

The decisions taken in Glasgow have also important implications for the voluntary carbon market. Most importantly, the Article 6.2 rules do not only enable countries to trade among themselves, but also require them to authorize carbon credits to be used for CORSIA (referred as „international mitigation purposes“) and allow them to authorize carbon credits for the voluntary carbon market (referred to as „other purposes“). For any authorized carbon credits, the host country must apply corresponding adjustments. This means that the authorizing country no longer counts the emission reductions to achieve its own NDC and allows others to claim the emission reductions. The decision thus enables the voluntary carbon market to generate and use carbon units that are backed by corresponding adjustments.

While this possibility was already included in the negotiation text from Madrid, a related decision created a heated debate, both in the Article 6 negotiations and among non-governmental organizations. Countries agreed that the new Article 6.4 mechanism will issue two types of carbon credits: one that is authorized and thus backed by corresponding adjustments and one that is not. This raised the question for what purposes the non-authorized units could be used. There is consensus that such units could be used domestically, such as in emissions trading systems, or as a vehicle for disbursing results-based climate finance to help countries achieve their NDCs. But the decision brought an ongoing debate on the voluntary carbon market into the negotiations, namely whether or not non-authorized units can be used for offsetting claims. Several governments, most vocally Switzerland, tried to introduce language in the decision text that would regulate what claims can be made in respect to non-authorized units. No consensus could be reached, and the debate will continue elsewhere. Ultimately, governments or courts may start regulating what claims companies can truthfully make in association to carbon credits that are not backed by corresponding adjustments.

Transition of the CDM into the Paris Agreement could add billions of tons to the atmosphere – but will it?

For many years, some countries with many CDM projects, in particular Brazil and India, have requested that CDM projects can transition to the new mechanism established by Article 6.4 and that these projects can continue to issue carbon credits after 2020 when second commitment period of the Kyoto Protocol ended. They also argued that Certified Emission Reductions (CERs) issued under the CDM until 2020 could be used thereafter to achieve NDCs. Both forms of transition have now been approved as the part of the package – in return for a comprehensive accounting system.

The use of CERs to achieve NDCs directly undermines climate ambition because these emission reductions were achieved in the past, regardless of the decision to allow their use under the Paris Agreement. Under the adopted rules, the use of CERs has therefore been limited to projects that were registered from 2013 onwards. Using data from a detailed model developed by NewClimate Institute and Oeko-Institute, these projects could supply up to about 300 million CERs, noting though that some of these credits have already been used.

The transition of CDM projects could constitute a much larger risk. Most of these projects are wind and hydro power projects that were registered between 2010 and 2012 and will continue reducing emissions, regardless of whether they can transition to the Paris Agreement. If countries authorize these projects to sell carbon credits internationally, they give away emission reductions that would anyway occur. As they do not observe any further emission reductions from these projects when reporting progress to achieve their targets, but have to apply corresponding adjustments, authorizing such projects would undermine their ability to achieve their NDCs or adopt more ambitious climate targets. If countries have NDCs that include „hot air“, selling such carbon credits may even directly add more emissions to the atmosphere.

The potential impact is huge: if all eligible CDM projects were to transition to the new mechanism and could issue carbon credits using existing CDM methodologies, they could generate up to 2.8 billion carbon credits in the period 2021 to 2030. In practice, the impact could be much lower, and possibly even small, for several reasons: First, buying such credits from projects that operate anyway may involve huge reputational risks, both for countries and for companies. Second, a transition does not occur automatically: projects must request for a transition by 2023 and – more importantly – host countries must approve a transition by 2025. Over time host countries may increasingly become aware of the adverse consequences of authorizing such projects. And third, it is unclear how many projects will actually qualify and how many carbon credits they can issue, given the more robust rules of the new Article 6.4 mechanism. Whether and how much Article 6 will undermine climate mitigation efforts could heavily depend on how these factors play out. One possible scenario is that governments will approve these projects for transition but not authorize them to be backed by corresponding adjustments. This could lead to large inflow of non-authorized credits with low or no quality.

Are Article 6 rules good enough?

The rules are very important but alone not good enough. They deliver the necessary framework for avoiding double counting and require comprehensive reporting of how countries engage in carbon markets, subject to international review. Importantly, they also require countries to clarify and quantify their NDCs and set incentives for expanding the scope of NDCs over time. And they include important principles and safeguards. Countries also managed to block an attempt by some rainforest countries to allow retroactive crediting of REDD+ activities from 2015 onwards, which would have brought billions of „hot air“ into the system.

The challenge with carbon markets is that you need to get all rules right. As with a bathtub, one large hole can be sufficient to drain the whole thing. The rules adopted in Glasgow include many robust elements, but also some major loopholes, some of which could potentially be large. The rules are therefore not good enough to ensure environmental integrity if used alone. It is not sufficient to rely on them. Any country or organization engaging in Article 6 will need to do more to deliver integrity and robust accounting. How Article 6 will be used will matter a lot.

Lambert Schneider is Research Coordinator for International Climate Policy at Oeko-Institut. He was part of the EU team in negotiations on Article 6 of the Paris Agreement. He is also a member of the CDM Executive Board.

Further information:

  • The Carbon Credit Quality Initiative , launched by Oeko-Institut, World Wildlife Fund and Environmental Defense Fund, plans to deliver independent, user-friendly scorings for the quality of carbon credits
  • This article, published in Science, further explains the challenges for avoiding double counting (free access through the link)
  • Our study for the European Parliament explains the key themes and viewpoints of Parties in the negotiations at COP26

Deutsche Version

Glasgow liefert Regeln für internationale Kohlenstoffmärkte – Wie gut oder schlecht sind sie?

Nach sechsjährigen Verhandlungen wurde bei der COP26 in Glasgow das letzte Kapitel des Regelwerks des Pariser Übereinkommens verabschiedet: die Regeln für internationale Kohlenstoffmärkte nach Artikel 6. Die neuen Regeln enthalten wichtige Anforderungen für die Beteiligung an internationalen Kohlenstoffmärkten. Sie lassen aber Schlupflöcher, die die Klimaschutzbemühungen erheblich untergraben könnten. Die Regeln allein werden nicht ausreichen, um Umweltintegrität zu gewährleisten. Wie Länder und Unternehmen Artikel 6 nutzen werden, wird für die Klimawirkung von Kohlenstoffmärkten entscheidend sein, sagt Lambert Schneider, der an den Verhandlungen beteiligt war.

Das Übereinkommen von Paris setzt ehrgeizige Ziele für die internationalen Kohlenstoffmärkte: Sie sollen dazu beitragen, die Ambitionen zu erhöhen, Doppelzählungen zu vermeiden, die Umweltintegrität zu gewährleisten und eine nachhaltige Entwicklung zu fördern. Werden die neuen Regeln diesen Anforderungen gerecht?

Umfassende Bilanzierungsregeln mit einem großen Schlupfloch

Die wichtigste Errungenschaft von Glasgow ist die Verabschiedung umfassender Bilanzierungsregeln für die internationale Übertragung von Emissionsgutschriften. Die Bilanzierung im Kohlenstoffmarkt ähnelt Banküberweisungen: Die Bilanzierungsregeln unter Artikel 6.2 sehen vor, dass zwei Länder, die Emissionsgutschriften handeln, ihre berichteten Emissionen entsprechend anpassen müssen.

Dies passiert durch sogenannte „Corresponding adjustments“. Das Land, das Emissionsgutschriften verkauft, fügt die übertragenen Emissionsgutschriften zu seinem Emissionsniveau hinzu. Das Land, das solche Einheiten erwirbt, zieht diese von seinem Emissionsniveau ab. Beide Länder vergleichen dann das so angepasste Emissionsniveau mit ihrem Klimaziel, um zu bewerten, ob sie ihr Ziel erreicht haben. Dieser Ansatz stellt sicher, dass nur das Käuferland übertragene Emissionsreduktionen nutzen kann, und vermeidet so Doppelzählungen.

Klingt einfach und intuitiv? Ja, ist es aber nicht in den internationalen Klimaverhandlungen.

Klimaziele in verschiedenen Formaten unter einen Hut bekommen

Eine zentrale Herausforderung ist die große Vielfalt der Klimaziele, die die Länder in ihren „Nationally determined contributions“ (NDCs) im Rahmen des Pariser Übereinkommens zugesagt haben.

  • Die meisten Länder haben nur Ziele für ein einziges Jahr (z. B. 2030) und nicht für einen mehrjährigen Zeitraum.
  • Viele Länder haben Ziele, die in Treibhausgasemissionen ausgedrückt werden, aber andere haben Ziele in anderen Maßeinheiten, wie zum Beispiele Ziele für erneuerbare Energien.
  • Darüber hinaus umfassen viele NDCs nicht alle Emissionen, sondern decken nur einen Teil der Wirtschaft ab.

In den Verhandlungen vertraten viele Länder die Ansicht, dass sie in der Lage sein sollten, sich mit ihren derzeitigen NDCs am internationalen Kohlenstoffmarkt zu beteiligen. Die praktische Herausforderung besteht darin, dass viele NDCs einfach nicht mit dem Emissionshandel vereinbar sind.

1. Bilanzierung nur in Treibhausgasemissionen in CO2-Äquivalenten

Wie wurde dieses Dilemma gelöst? Erstens wurde beschlossen, dass die Bilanzierung immer in Treibhausgasemissionen in CO2-Äquivalenten durchgeführt werden muss. Die Regeln bieten zwar Flexibilität, auch andere Maßeinheiten wie die Anzahl von Hektar aufgeforsteter Fläche zu verwenden. Die Länder müssen die Nutzung solch anderer Maßeinheiten trotzdem zusätzlich noch in einer Treibhausgasemissionsbilanz quantifizieren.

2. Brasilien in Glasgow konstruktiv: Alle verkauften Emissionsgutschriften werden bilanziert – ohne Ausnahmen

Zweitens müssen Länder alle verkauften Emissionsgutschriften bilanzieren – ohne Ausnahmen. Brasilien hatte lange Zeit Ausnahmen beantragt, die letztendlich zu einer Doppelzählung geführt hätten. Das bedeutet, dass sowohl das Verkäuferland als auch das Käuferland sich die gleiche Emissionsminderung auf ihr NDC anrechnen würden. Auf der letzten Klimakonferenz vor zwei Jahren in Madrid ist die Verabschiedung von Regeln an dieser Forderung gescheitert. In Glasgow hat Brasilien diese Position fallen gelassen und sich in vielen Fragen konstruktiv engagiert.

Es gibt auch keine Ausnahmen von der Bilanzierung, wenn Länder nur Klimaziele für einen Teil ihrer Wirtschaft haben. Wenn Emissionsgutschriften aus Emissionsminderungen generiert werden, die nicht durch NDCs abgedeckt sind, würde es nicht zu einer Doppelzählung kommen und daher wären auch keine „Corresponding Adjustments“ erforderlich, um eine solche Doppelzählung zu vermeiden. Ohne „Corresponding Adjustments“ hätten Länder allerdings falsche Anreize, den Geltungsbereich ihrer NDCs nicht auszuweiten oder sehr „kreativ“ zu definieren, um keine Bilanzierung durchführen zu müssen.

3. Keine Übertragung von Emissionsgutschriften auf folgende Zeiträum

Drittens verbieten die Regeln jegliche Übertragung von Emissionsgutschriften von einem NDC-Zeitraum auf den nächsten Zeitraum. Dies verhindert, dass Länder große Mengen an Emissionsgutschriften erzeugen können, die nicht durch tatsächliche Emissionsreduktionen gedeckt sind, und diese dann nutzen könnten, um zukünftige Klimaziele zu erreichen, wie dies unter dem Kyoto-Protokoll passiert ist.

4. Leider ein großes Schlupfloch: Mittelwert im Zieljahr

Leider enthalten die angenommenen Bilanzierungsregeln ein großes Schlupfloch: die Regeln für die Bilanzierung von Klimazielen für ein einzelnes Jahr. Die Regeln schreiben zwar vor, dass die Emissionen zwischen den Handelspartnern nicht steigen dürfen, lassen jedoch ausdrücklich einen Ansatz zu, dessen Anwendung tatsächlich zu höheren Emissionen führen kann: die einfache Nutzung eines Mittelwerts der übertragenen Emissionsgutschriften im Zieljahr.

Die Verwendung eines Mittelwerts ist besonders problematisch, wenn Emissionsgutschriften von Fluggesellschaften verwendet werden, die unter der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) im Rahmen des Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA) verpflichtet wurden, einen Teil ihrer Emissionen auszugleichen. In diesem Fall würde etwa die Hälfte der Emissionsminderungen im Endeffekt doppelt gezählt. Dies untergräbt dieses ohnehin schwache Instrument vollständig.

Die Nachfrage nach Emissionsgutschriften wird unter CORSIA stetig anwachsen. Die Graphik zeigt das mögliche Wachstum unter der Annahme, dass CORSIA ab 2024 wieder zu einer Baseline aus den Jahren 2019 und 2020 zurückkehrt. Hier wird außerdem angenommen, dass die Generierung von Emissionsgutschriften der Nachfrage folgt. Unter dem Pariser Übereinkommen haben die meisten Länder 2030 als Zieljahr gewählt. Wenn sie die Mittelwertbildung als Bilanzierungsmethode wählen, dann würden sie in 2030 die mittlere Menge an übertragenen Zertifikaten über den Zeitraum 2021 bis 2030 ausrechnen und hierfür „Corresponding Adjustments“ auf ihre Emissionen aufschlagen. Im Jahr 2030 würde sich die gesamte Emissionsminderung aus den Klimaschutzprojekten in ihrer berichteten Emissionen niederschlagen (vorausgesetzt, dass die Treibhausgasinventare eine ausreichende Genauigkeit haben). Sie würden allerdings nur für etwas die Hälfte der erzielten Minderungen auch ein „Corresponding adjustments“ machen. Das bedeutet, dass sie die andere Hälfte zur Erreichung ihrer eigenen Ziele nutzen könnten. Sie könnten daher weniger Klimaschutz umsetzen und würden immer noch ihr Ziel erreichen. Im Vergleich zu der Situation, dass Länder ambitionierte mehrjährige Ziele haben oder dass die Airlines ihre Emissions innerhalb des Sektors reduzieren würden, würde dies die globalen Emissionen erhöhen, selbst wenn die Emissionsgutschriften eine hohe Qualität haben.

Ein neuer UN-Mechanismus

Unter Artikel 6.4 wurden umfassende Regeln für einen neuen Mechanismus zur Ausgabe von Emissionsgutschriften unter der Aufsicht eines UN-Gremiums verabschiedet. Ein Fortschritt gegenüber dem Clean Development Mechanism (CDM) des Kyoto-Protokolls besteht darin, dass der Mechanismus nicht nur darauf abzielt, Emissionen an einem Ort durch Emissionen an einem anderen Ort auszugleichen.

Vielmehr sollen die erzielten Emissionsreduktionen zwischen dem Verkäuferland, dem Käuferland und einem kleinen Anteil von 2 Prozent, der der Atmosphäre zugutekommt, aufgeteilt werden. Auch wenn dieser Prozentsatz sehr niedrig ist, wurde die grundlegende Architektur zu so einer Nettominderung für Atmosphäre eingerichtet und kann verwendet werden, um die Rate im Rahmen einer zukünftigen Überprüfung der Regeln zu erhöhen. Darüber hinaus müssen 5 Prozent der Emissionsgutschriften an den Anpassungsfonds übertragen werden.

Beiträge zum Anpassungsfonds für Entwicklungsländer sind nur unter Artikel 6.4 verbindlich

Eine zentrale Forderung vieler Entwicklungsländer bestand darin, die gleichen Prozentsätze auch unter Artikel 6.2 für die internationale Übertragung jeglicher Art von Emissionsgutschriften zu verwenden. Dies würde gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Marktmechanismen gewährleisten. Unter den verabschiedeten Regeln werden die Länder aber nur „nachdrücklich ermutigt“, Beiträge zum Anpassungfonds zu leisten und eine globale Emissionsminderung durch Kohlenstoffmärkte sicherzustellen.

Im Vergleich zum CDM hat der neue Mechanismus auch bessere Regeln, um sicherzustellen, dass Emissionsreduktionen robust quantifiziert werden und dass die Minderungsaktivitäten zusätzlich sind, was bedeutet, dass sie nicht ohnehin umgesetzt werden würden. Im Gegensatz zum CDM erfordert der Mechanismus auch die Anwendung robuster ökologischer und sozialer Schutzmaßnahmen und ermöglicht Berufungen gegen Entscheidungen, allerdings nur für Regierungen und Projektentwickler.

Auswirkungen für den freiwilligen Kohlenstoffmarkt

Die in Glasgow getroffenen Entscheidungen haben auch wichtige Auswirkungen auf den freiwilligen Kohlenstoffmarkt. Am wichtigsten ist, dass die Regeln unter Artikel 6.2 verlangen, dass die Verwendung von Emissionsgutschriften für CORSIA (als „international mitigation purposes“ bezeichnet) genehmigen werden muss und sie es Ländern ermöglichen, die Verwendung von Emissionsgutschrift für den freiwilligen Kohlenstoffmarkt (als „other purposes“ bezeichnet) zu genehmigen. Für alle genehmigten Emissionsgutschriften muss das Gastland entsprechende „Corresponding adjustments“ vornehmen. Dies bedeutet, dass das genemigende Land die Emissionsreduktionen nicht sich nicht mehr auf sein eigenes NDC anrechnet und es anderen ermöglicht, diese Emissionsreduktionen zu beanspruchen. Die Entscheidung ermöglicht es dem freiwilligen Kohlenstoffmarkt somit, Emissionsgutschriften zu erzeugen und zu nutzen, die mit entsprechenden „Corresponding Adjustments“ hinterlegt sind.

Während diese Möglichkeit bereits im Verhandlungstext in Madrid enthalten war, löste eine damit zusammenhängende Entscheidung eine hitzige Debatte sowohl in den Verhandlungen zu Artikel 6 als auch unter Nichtregierungsorganisationen aus. Die Länder einigten sich darauf, dass der neue Mechanismus nach Artikel 6.4 zwei Arten von Emissionsgutschriften ausgeben wird: eine Gutschrift, die von Ländern genehmigt und somit durch entsprechende „Corresponding Adjustments“ hinterlegt ist, und eine, die dies nicht ist. Dies warf die Frage auf, für welche Zwecke die nicht autorisierten Gutschriften verwendet werden dürfen.

Es besteht Konsens darüber, dass solche Gutschriften im Inland eingesetzt werden könnten, zum Beispiel in Emissionshandelssystemen oder als Instrument zur Auszahlung ergebnisorientierter Klimafinanzierung, um Ländern zu helfen, ihre NDCs zu erreichen. Die Entscheidung brachte jedoch die laufende Debatte um den freiwilligen Kohlenstoffmarkt in die Verhandlungen, ob nicht autorisierte Gutschriften zur Klimakompensation oder zur Erreichung von Klimaneutralität von Unternehmen genutzt werden dürfen oder nicht.

Mehrere Regierungen, vor allem die Schweiz, versuchten, in den Entscheidungstext eine Klausel einzufügen, dass eine Kompensation der eigenen Emissionen mit nicht autorisierten Gutschriften verboten wird. Hierüber konnte kein Konsens erzielt werden und das Thema wird in anderen Foren weiter diskutiert werden. Letztendlich werden vermutlich Regierungen oder Gerichte regeln, welche wahrheitsgemäßen Ansprüche Unternehmen in Verbindung mit Emissionsgutschriften geltend machen können, die nicht durch entsprechende „Corresponding Adjustments“ hinterlegt sind.

Der Übergang des CDM in das Pariser Abkommen könnte den Klimaschutz um Milliarden von Tonnen untergraben – aber wird dies passieren?

Seit vielen Jahren fordern einige Länder mit vielen CDM-Projekten, insbesondere Brasilien und Indien, dass CDM-Projekte auf den neuen Mechanismus unter Artikel 6.4 übertragen werden dürfen und dass diese Projekte dann nach dem Ende der zweiten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls im Jahr 2020 weiterhin Emissionsgutschriften ausgeben können. Diese Länder haben sich auch dafür eingesetzt, dass Emissionsgutschriften aus dem CDM (Certified Emission Reductions, CERs) für Minderungen bis 2020 zur Erreichung von NDCs verwendet werden dürfen. Beides wurde nun als Teil des Pakets genehmigt – als Preis für ein umfassenden Regelwerk zur Bilanzierung.

Die Verwendung von CERs zur Erreichung von NDCs untergräbt die Klimaziele unmittelbar, da diese Emissionsreduktionen in der Vergangenheit erreicht wurden, unabhängig von der Entscheidung, ihre Verwendung im Rahmen des Pariser Übereinkommens zuzulassen. Nach den verabschiedeten Regeln wurde die Verwendung von CERs auf Projekte beschränkt, die ab 2013 registriert wurden. Gemäß einem detaillierten Modell, das vom NewClimate Institute und dem Öko-Institut entwickelt wurde, könnten diese Projekte bis zu etwa 300 Millionen CERs ausgeben. Allerdings wurden einige dieser Gutschriften bereits verwendet und können daher nicht mehr übertragen werden.

Bei den meisten dieser Projekte handelt es sich um Wind- und Wasserkraftprojekte, die zwischen 2010 und 2012 registriert wurden und die weiter Emissionen reduzieren werden, ganz egal, ob sie in das Pariser Übereinkommen überführt werden. Wenn Länder diesen Projekten erlauben, Emissionsgutschriften international zu verkaufen, geben sie Emissionsreduktionen ab, die ohnehin eintreten würden.

Da sie bei der Berichterstattung über die Erreichung ihrer Ziele keine weiteren Emissionsreduktionen aus diesen Projekten beobachten, aber trotzdem ihre Emissionsbilanz mit „Corresponding Adjustments“ nach oben korrigieren müssen, würde die Genehmigung solcher Projekte ihre Bemühungen untergraben, ihre NDCs zu erreichen oder ehrgeizigere Klimaziele zu verabschieden. Wenn Länder NDCs haben, die nur „heiße Luft“ beinhalten, kann der Verkauf solcher Emissionsgutschriften sogar direkt zu mehr Emissionen für die Atmosphäre führen.

Wenn alle CDM-Projekte auf den neuen Mechanismus übertragen werden würden und Emissionsgutschriften unter Verwendung bestehender CDM-Methoden ausgeben könnten, könnten sie im Zeitraum 2021 bis 2030 bis etwa 2,8 Milliarden Emissionsgutschriften generieren.

Erstens kann der Kauf solcher Gutschriften von Projekten, die ohnehin weiterlaufen, sowohl für Länder als auch für Unternehmen mit enormen Reputationsrisiken verbunden sein. Zweitens erfolgt die Übertragung nicht automatisch: Projekte müssen eine Übertragung bis 2023 beantragen und – was noch wichtiger ist – die Gastländer müssen eine Übertragung bis 2025 genehmigen. Im Laufe der Zeit können sich die Gastländer zunehmend der negativen Folgen der Genehmigung solcher Projekte bewusst werden. Und drittens ist unklar, wie viele Projekte tatsächlich in die robusteren Anforderungen des neuen Mechanismus erfüllen und wie viele Emissionsgutschriften sie unter diesen Regeln ausgeben könnten.

Ob und wie sehr Artikel 6 die Klimaschutzbemühungen untergraben wird, könnte stark davon abhängen, wie sich diese Faktoren entwickeln. Ein mögliches Szenario ist, dass Regierungen die Übertragung dieser Projekte zwar genehmigen, aber die Hinterlegung mit „Corresponding Adjustments“ nicht zulassen. Dies könnte zu einem großen Zufluss von Gutschriften ohne „Corresponding adjustments“ mit sehr geringer Qualität führen.

Die Regeln des Artikels 6 sind wichtig, werden aber nicht reichen

Die Regeln sind sehr wichtig, aber werden alleine nicht ausreichen. Sie bieten den notwendigen Rahmen für die Vermeidung von Doppelzählungen und erfordern eine umfassende Berichterstattung darüber, wie Länder Kohlenstoffmärkte nutzen, und stellen eine internationale Überprüfung dieser Berichterstattung sicher. Wichtig ist auch, dass sie von den Ländern verlangen, ihre NDCs zu präzisieren und zu quantifizieren. Sie schaffen auch klare Anreize für Ländern, den Anwendungsbereichs von NDCs im Laufe der Zeit auszuweiten. Und sie enthalten wichtige Prinzipien und Schutzmaßnahmen. In Glasgow konnte auch der Versuch einiger Regenwaldländer verhindert werden, eine rückwirkende Anrechnung von REDD+-Aktivitäten ab 2015 zuzulassen, was Milliarden von „heißer Luft“ in das System gebracht hätte.

Die Herausforderung bei Kohlenstoffmärkten besteht darin, dass alle Regeln robust sein müssen. Wie bei einer Badewanne kann ein großes Loch ausreichen, um die Integrität zu untergraben. Die in Glasgow verabschiedeten Regeln enthalten viele robuste Elemente, aber auch einige Schlupflöcher, von denen einige potenziell groß sein könnten. Die Regeln sind daher nicht ausreichend, um die Umweltintegrität zu gewährleisten, wenn sie alleine verwendet werden. Jedes Land oder jede Organisation, die sich an Artikel 6 beteiligt, muss mehr tun, um Integrität und eine robuste Buchhaltung zu gewährleisten. Wie Artikel 6 verwendet wird, wird daher eine große Rolle spielen.

Weitere Informationen:

  • Die Carbon Credit Quality Initiative , die vom Öko-Institut, dem World Wildlife Fund und dem Environmental Defense Fund ins Leben gerufen wurde, entwickelt unabhängige und benutzerfreundliche Bewertungen für die Qualität von Emissionsgutschriften
  • Dieser Artikel, veröffentlicht in Science, erklärt die Herausforderungen zur Vermeidung von Doppelzählungen (freier Zugang über den Link)
  • Unsere Studie für das Europäische Parlament erläutert die wichtigsten Themen und Standpunkte der Vertragsparteien in den Verhandlungen auf der COP26

Dr. Lambert Schneider ist Forschungskoordinator für internationale Klimapolitik im Institutsbereich Energie & Klimaschutz. Er war als Mitglied der EU-Delegation bei den Verhandlungen über Artikel 6 des Pariser Klimaabkommens dabei.

Das Öko-Institut in den Medien zu den Ergebnissen der Weltklimakonferenz in Glasgow

Global CO2 markets after COP26: Dr. Lambert Schneider im Gespräch (Podcast Montel Weekly, 19.11.2021)

Alles nur „Blablabla“? Wie sinnvoll sind Klimagipfel wirklich?: Anke Herold im Gespräch über die COP26 (Podcast Handelsblatt Green, 16.11.2021)

Was Wissenschaftler zum Klimapakt von Glasgow sagen: Die Finanzierungszusagen an die Entwicklungsländer wertete auch Anke Herold als positiv. Die Wissenschaftlerin leitet das unabhängige Öko-Institut e.V. in Berlin. Sie sagte: »Wenn man sich vor Augen führt, dass die Bundesregierung in Deutschland in diesem Jahr 30 Milliarden Euro für die Schäden der Überflutungen in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz zur Verfügung gestellt hat, dann wird deutlich, dass 100 Milliarden US-Dollar für alle Entwicklungsländer für Emissionsminderung, Anpassung und Klimaschäden den Finanzierungsbedarf ganz sicher noch nicht ausreichend decken.« Es werde schwierig, die Einhaltung aller Zusagen zu kontrollieren. Vereinbart ist nun, dass sich die Staaten alle zwei Jahre den Fragen der anderen Staaten zur Umsetzung der Beschlüsse stellen. »Damit gibt es künftig einen Prozess, der die Umsetzung kontrolliert. Allerdings kann kein internationales Abkommen der

Kommentar: Glasgow gibt dem weltweiten Emissionshandel eine zweite Chance: Zumindest dieses Problem scheinen die Länder jetzt auf der Klimakonferenz von Glasgow gelöst zu haben. „Ein sehr wichtiges Ziel konnte erreicht werden: Alle Länder müssen ohne Ausnahme eine Doppelzählung von Emissionsminderungen vermeiden“, sagte Lambert Schneider, Forschungskoordinator für internationale Klimapolitik am Öko-Institut, gegenüber dem Science Media Center. „Genau dagegen hatte sich Brasilien in den vergangenen Jahren mit Händen und Füßen gewehrt. In Glasgow hat sich Brasilien bewegt und konstruktiv eingebracht.“ (Heise, 15.11.2021)

Klima-Forscher begrüßen verbindliche Regeln für Emissionshandel: So sei es nach jahrelangen Verhandlungen in Glasgow endlich gelungen, unter anderem „Regeln für den internationalen Emissionshandel zwischen Staaten“ zu verabschieden, lobt Dr. Lambert Schneider, Forschungskoordinator für internationale Klimapolitik am Berliner Öko-Institut. Indem sich alle Länder ohne Ausnahmen verpflichtet haben, eine „Doppelzählung von Emissionsminderungen“ zu vermeiden, sei ein sehr wichtiges Ziel erreicht worden, so Schneider: „Mit dem neuen Regelwerk müssen alle übertragenen Emissionszertifikate bilanziert werden, ähnlich wie bei einem Bankkonto.“ Allerdings sei der Kompromiss damit erkauft worden, dass Klimaschutzprojekte und Zertifikate aus dem Kyoto-Protokoll von 1997 in das Pariser Übereinkommen überführt werden sollen. Unter anderem nach Berechnungen des Berliner Öko-Instituts könnte das die Bemühungen zum Klimaschutz um mehrere Milliarden Tonnen CO2 untergraben. (MDR Wissen, 15.11.2021)

„Wichtiger Schritt, aber nicht genug“: Auch die Ergebnisse zum internationalen Emissionshandel seien gemischt zu beurteilen, erklärt Lambert Schneider, Forschungskoordinator für internationale Klimapolitik am Öko-Institut e.V. in Berlin. Er war Teil des EU-Verhandlungsteams in Glasgow: „Ein sehr wichtiges Ziel konnte erreicht werden: Alle Länder müssen ohne Ausnahme eine Doppelzählung von Emissionsminderungen vermeiden. Genau dagegen hatte sich Brasilien in den vergangenen Jahren mit Händen und Füßen gewehrt.“ Letztlich sei aber immer noch entscheidend, wie sehr sich die Länder in Zukunft an die neuen Regeln halten werden. (ORF, 15.11.2021)

Ein Sieg wie eine Niederlage: Die Ergebnisse seien “gemischt zu bewerten“, sagt Lambert Schneider vom Öko-Institut, der für die Europäische Union mitverhandelt hat.  (taz, 14.11.2021)

COP26: Has this year’s climate conference been a success?: „We see quite good pledges in the long term, but insufficient action in the short and medium term. And there I think the parties here need to come up with increased nationally determined contributions on the shorter timescale and policies that are really able to implement those ambitious goals,“ said Herold, who was lead author on several reports for the Intergovernmental Panel on Climate Change and now heads German environmental think tank Öko-Institut. (Deutsche Welle, 12.11.2021)

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  9. Laurent Couraudon

    Indeed thank you Lambert for this very useful summary. This article 6 is in my opinion one of the most important outcomes of the COP26, because it is one of the most concrete ones. I like your comparison with a bath-hub and the danger of having a large hole draining the whole thing. And I must admit that I see some holes or very pragmatical weaknesses observed from my very modest position of a non big specialist but an engaged practitioner in a small agroforestry NGO, small but having nevertheless planted 5 million fertilizer and forest trees and 12,7 million fruit trees in in 6 Western and Central African countries since 1992. Seen from the very concrete ground of NGOs more concerned by facts in the fields and forests than complex communication what first matters is how quickly and efficiently we can direct carbon finance to the sustainable planting and growing of trees. And here I have some doubts…

    If I summarize what I understand from the new version of art. 6.4:

    – the activity that intends be certified (for instance the form of agroforestry that we promote around fertilizer trees) will first have to be fully in line with the requirements of art 6.4 and will have to be approved by the host country, and even be part of the NDC of the host country (see V. B 43 (c) under the above link). This alone will take I fear a hell of time if not a hell of agility to avoid local corruption or let say some first local bath-hub syphons…
    – Once approved by the host country, the activity must be approved by the 12-member Supervisory Body of the Paris Agreement;
    – an independent third party must validate that the activity meets the various criteria set out in Article 6.4;
    – the entity in charge of the activity must register with the Supervisory Body and pay to it a % sufficient to cover administrative costs;
    – the verification of the emission reduction must be certified by an independent third party;
    – the operating entity may then apply to the Supervisory Body for the right to issue A6.4ER;
    – 5% of the funds raised must go to the Adaptation Fund to help the poorest countries cope with climate change;
    – 2% of the funds raised from an offset must go to the fund to finance climate change mitigation.

    You would then need to pay armies of clerks by all the stakeholders to manage this complexity and at the end of the day leaving which % of the carbon credit proceeds to the true financing of the local projects? Let me be provocative in order to be understood: are we speaking about climate mitigation of about the development of a new service industry naturally based in the North and enjoying the luxury of great conferences but leaving so little for the trees or for the small farmers… In fact usually not enough to cover the local costs…

    The most reasonable and ethic route would be then certainly to decide to stay out of the 6.4 scope, and not to try to finance agroforestry projects with A6.4E.R and to sell independent mitigation contributions certificates. With a real risk of quality. But I am maybe too naively confident that transparent technology (digital MRV, AI applied to sat data (see http://carbonspace.tech/ ), …) and transparent fair governance could be more convincing than the above institutional complexity.
    Then a bit disappointed by the COP26 on this topic, but I have to admit that at least we progressed in theory… And between us no big arm for the compensation principle which is already quite challenged: how can we seriously think that we can offset emissions deriving from the usage of fossil fuels which were trapped in the depths of the earth for millions of years with a carbon sequestration limited by the simple life of a tree?…

    Adjusting our methodology in consequence and I shall send you the final draft ☺

    Thank you very much for your very useful comments and studies.

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