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Changes in course needed for UN scheme to address aviation emissions/ Kursänderungen im UN-Programm zur Reduzierung von Flugverkehrsemissionen erforderlich [deu/eng]

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A new UN scheme requires airlines to compensate part of their CO2 emissions from 2021 onwards. A recent decision clarified which carbon credits can be used in the first three years. Our analysis shows that, under these rules, the scheme is unlikely to reduce emissions.

Aviation contributes with more than five percent to global warming, due to its CO2 emissions and other effects such as condensation trails. As its emissions are expected to double over the next 15 years, addressing aviation’s climate impact is crucial to achieve the temperature goals of the Paris Agreement of limiting warming to 1.5 or 2 degree Celsius. Emissions from flights within one country are typically included in countries’ climate targets under the Paris Agreement, while emissions from international flights are regulated under the United Nations International Civil Aviation Organization (ICAO).

After nearly 20 years of negotiations, ICAO adopted its Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA) in 2016. From 2021 onwards, the scheme will require airlines to buy carbon credits from greenhouse gas mitigation projects to compensate for their growth in CO2 emissions above 2019-2020 levels. In March 2020, the ICAO Council took an important decision to implement the initial phase of the scheme from 2021 to 2023: it approved six carbon offsetting programs (see below) as eligible for delivering carbon credits to airlines and decided that carbon credits must come from projects that started operations on or after 1 January 2016. How does this decision affect the supply of carbon credits and what does it mean for addressing aviation’s climate impact?

Too much supply and too little demand – even with COVID-19 impacts

Ecosystem Marketplace estimates that total supply from already existing emission reduction projects could amount to 386 million carbon credits. A further 183 million units could emerge from projects currently under development. ICAO has launched a second call for applications by carbon offsetting programs, and a decision is expected by the end of the year. This could bring new eligible programs and, consequently, even more supply into the market.

The demand for carbon credits by airlines is much lower: ICAO estimated in 2019 that airlines would have to buy about 100 million carbon credits in the initial phase of the scheme. This means that airlines would need to compensate only about 5 % of their CO2 emissions during that period. This falls well short of the ambition needed to address climate change. It also means that there could be a considerable imbalance between supply and demand of carbon credits, which could lead to sustained low credit prices and consequently little incentives to address aviation emissions.

The COVID-19 crisis could affect demand in two different ways. First, grounded airplanes in 2020 means fewer emissions from the sector, lowering the 2019-2020 baseline beyond which airlines need to compensate for their emissions from 2021 onwards. And second, the expected recession could lower the future emissions pathway of the industry. Both effects impact CORSIA’s carbon credit demand. If international aviation emissions were to rebound very sharply in 2021 back to the emission levels that had been estimated before the crisis, this could lead to higher demand for carbon offsets under CORSIA. A 20 % decrease in aviation emissions in 2020, for example, alongside a full rebound in 2021, would mean that demand for offsets would roughly double in the 2021-2023 period. This scenario, however, seems unlikely: after previous economic recessions, aviation emissions resumed growth at previous rates, but from lower emissions levels – leading to a lower overall emissions pathway. This would mean that the CORSIA demand for offsets could be even lower than the 100 million previously estimated. The available supply will thus likely continue to considerably outstrip CORSIA’s demand.

What will CORSIA mean for the environment?

A key consideration for the environmental impact of offsetting is additionality – that is, whether the emission reductions occurred because of the incentives from the carbon credits or would have happened anyways. Assessing additionality is, however, difficult and studies have questioned the additionality of project types that will be eligible under CORSIA.

What makes it worse is that ICAO does not allow airlines to implement new emission reduction projects but requires them to purchase credits from already existing projects. Airlines can only use carbon credits from emission reductions generated between 1 January 2016 and 31 December 2020. Previous research found that about 80 % of the existing projects from the largest offsetting program – the Clean Development Mechanism (CDM) – continue to reduce emissions irrespective of whether they can sell carbon credits. In a market that is over-supplied, buying these credits does not trigger emission reductions beyond those that would have occurred anyway.

Missing: Incentives for new projects and a robust price signal

ICAO’s current rules leave no time for implementing new climate projects to serve the 2021-2023 CORSIA demand. In principle, new projects could be developed now to serve the demand for CORSIA’s subsequent phases, from 2024 onwards. For this to happen, however, ICAO would need to decide on new rules for the 2024-2026 period as soon as possible and limit eligibility of carbon credits to new projects. A robust price signal – preferably in line with the 50-100 USD per ton of CO2 recommended by the High-Level Commission on Carbon Prices – would also be important to take truly additional projects off the ground.

Controversial: forestry projects

In its March decision package, ICAO also clarified its rules for forestry projects, which are one of the contentious topics under ICAO. Tree planting or avoiding deforestation is seen as a vast and cheap source of carbon credits for airlines. For these projects, an important risk is that the storage of carbon in trees could be reversed in the future, for example if a fire destroys a plantation and releases the carbon back to the atmosphere. Some of the approved carbon offsetting programs offer carbon credits from forestry projects but their rules for how long such reversals need to be compensated for vary. Some require ensuring „permanence“ of emission reductions or removals for at least 100 years, others for much shorter periods.

ICAO now clarified that programs only need to address reversals over CORSIA’s implementation period until 2037. This decision seriously undermines the ability of the scheme to contribute to achieving the Paris Agreement temperature goals, which requires to lower CO2 emissions over long time intervals. CO2 from kerosene will stay in the atmosphere for hundreds or even thousands of years, until it is absorbed by oceans or biomass or other sequestration processes. Compensating „permanent“ CO2 emissions from kerosene with only a temporary storage of carbon in trees means that CORSIA may not actually reduce CO2 emissions to the atmosphere but only delay their release by about 20 years. A 20-year delay in emissions does however nothing to limiting temperature increase to 1.5 or 2 degree Celsius.

Course change needed for ICAO

Our analysis indicates that CORSIA is unlikely to trigger any actual emission reductions during its initial phase from 2021 to 2023. Rather, this period may serve the purpose of establishing initial rules and testing the system. For CORSIA to deliver actual benefits for the climate, it is crucial that ICAO changes course and strengthens the criteria for carbon credits used from 2024 onwards – allowing only new projects and truly additional emission reductions to be used under the scheme and ensuring that forestry projects do better than merely delaying emissions by 20 years.

Finally, to address aviation’s climate impact, much more needs to be done, including terminating the many tax exemptions for aviation, addressing its climate impact beyond CO2, establishing targets and policies for the sector that are consistent with goals of the Paris Agreement, and fostering a long-term transition towards zero emission technologies.

Dr Lambert Schneider is Research coordinator for international climate policy at Oeko-Institut. He works among others on carbon markets and international aviation. Stephanie La Hoz Theuer is Senior Project Manager at adelphi, where she focuses on international and national climate policy, particularly carbon pricing and emissions trading. Jakob Graichen is Senior researcher at Öko-Institut und works among others on international aviation. We thank Hannes Böttcher, Martin Cames, Constanze Haug, Kai Kellner, Anne Siemons, and Claudia Weigel for inputs and comments.

[1] American Carbon Registry (ACR); China GHG Voluntary Emission Reduction Program (CCER); Clean Development Mechanism (CDM); Climate Action Reserve (CAR); Gold Standard (GS); and Verified Carbon Standard Program (VCS)


Deutsche Version

Kursänderungen im UN-Programm zur Reduzierung von Flugverkehrsemissionen erforderlich

Ein neues UN-Programm verpflichtet Fluggesellschaften, ab 2021 einen Teil ihrer CO2-Emissionen zu kompensieren. Nun wurde entschieden, welche Emissionsgutschriften in den ersten drei Jahren verwendet werden. Unsere Analyse zeigt, dass mit diesen Regeln vermutlich keine Emissionen reduziert werden.

Der Flugverkehr trägt durch CO2-Emissionen und andere Klimawirkungen wie Kondensstreifen mit mehr als fünf Prozent zur globalen Erwärmung bei. Da sich diese Emissionen in den nächsten 15 Jahren voraussichtlich verdoppeln werden, ist die Reduktion der Klimawirkung des Flugverkehrs von entscheidender Bedeutung, um das Ziel des Pariser Übereinkommens zu erreichen, die globale Erwärmung auf 1,5 oder 2 Grad Celsius zu begrenzen.

Die Emissionen von Flügen innerhalb eines Landes sind normalerweise in den Klimazielen der einzelnen Länder unter dem Pariser Übereinkommen berücksichtigt, wohingegen die Emissionen von internationalen Flügen von der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (International Civil Aviation Organization, ICAO) geregelt werden.

Nach fast 20 Jahren Verhandlungen verabschiedete die ICAO im Jahr 2016 ihr CO2-Ausgleichs- und Reduktionsprogramm für die internationale Luftfahrt (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, CORSIA). Das System verpflichtet Fluggesellschaften, ab 2021 den Anstieg ihrer CO2-Emissionen über das Niveau von 2019/2020 hinaus durch den Kauf von Emissionsgutschriften aus Klimaschutzprojekten auszugleichen. Im März dieses Jahres traf der ICAO-Rat eine wichtige Entscheidung zur Umsetzung der erste Phase des Systems von 2021 bis 2023: Er erlaubte sechs Kompensationsprogrammen (s.u.), Emissionsgutschriften für Fluggesellschaften auszustellen, und beschloss, dass Emissionsgutschriften aus Projekten stammen müssen, die am oder nach dem 1. Januar 2016 begonnen haben.

Wie wirkt sich diese Entscheidung auf das Angebot von Emissionsgutschriften aus und was bedeutet sie für die Begrenzung der Klimaauswirkungen des Luftverkehrs?

Zu viel Angebot und zu wenig Nachfrage – auch mit den Auswirkungen von COVID-19

Nach Schätzungen von Ecosystem Marketplace könnte sich das Gesamtangebot aus bereits existierenden Klimaschutzprojekten auf 386 Millionen Emissionsgutschriften belaufen. Weitere 183 Millionen Gutschriften könnten von derzeit in Entwicklung befindlichen Projekten bereitgestellt werden. Eine zweite Bewerbungsrunde für Kompensationsprogramme wurde kürzlich eröffnet und soll bis Ende des Jahres abgeschlossen werden. Hierdurch könnten sich weitere Kompensationsprogramme qualifizieren und damit ein noch größeres Angebot von Emissionsgutschriften auf den Markt kommen.

Die Nachfrage der Fluggesellschaften nach Emissionsgutschriften ist hingegen viel geringer: Die ICAO hat letztes Jahr geschätzt, dass die Fluggesellschaften in der Anfangsphase des Systems etwa 100 Millionen Emissionsgutschriften kaufen müssten. Dies entspricht nur etwa fünf Prozent ihrer CO2-Emissionen in diesem Zeitraum und liegt weit hinter dem zurück, was zur Bekämpfung des Klimawandels erforderlich ist.

Eine weitere Konsequenz ist, dass es ein beträchtliches Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage von Emissionsgutschriften geben könnte, was zu anhaltend niedrigen Preisen für die Gutschriften und folglich zu wenig Anreizen für die Minderung der Flugverkehrsemissionen führen dürfte.

Die COVID-19-Krise könnte die Nachfrage nach Emissionsgutschriften auf zweierlei Weise beeinflussen: Erstens führt der Rückgang des Flugverkehrs in diesem Jahr auch zu weniger Emissionen. Dadurch wird der Referenzwert von 2019/2020 sinken, über den hinaus die Fluggesellschaften ab 2021 ihre Emissionen kompensieren müssen. Zweitens könnte die erwartete Rezession den künftigen Emissionspfad der Branche senken. Beide Effekte wirken sich auf die Nachfrage nach Emissionsgutschriften unter CORSIA aus.

Wenn die Emissionen aus internationalen Flügen im Jahr 2021 wieder stark ansteigen und die Schätzungen von vor der Krise erreichen würden, dann könnte dies zu einer höheren Nachfrage nach Emissionsgutschriften führen. Ein 20-prozentiger Rückgang der Emissionen im Jahr 2020 in Kombination mit einem vollständigen Wiederanstieg der Emissionen im Jahr 2021 würde beispielsweise bedeuten, dass sich die Nachfrage nach Emissionsgutschriften im Zeitraum 2021 bis 2023 ungefähr verdoppeln würde. Dieses Szenario ist jedoch eher unwahrscheinlich. Denn in der Vergangenheit nahmen nach wirtschaftlichen Rezessionen die Emissionen des Flugverkehrs zwar wieder mit früheren Steigerungsraten zu, jedoch von einem niedrigeren Emissionsniveau aus. Und das führte wiederum zu einem niedrigeren Emissionspfad. Im Fall von CORSIA würde das bedeuten, dass die Nachfrage nach Emissionsgutschriften sogar noch niedriger als die zuvor geschätzten 100 Millionen sein könnte. Das verfügbare Angebot wird also wahrscheinlich weiterhin die Nachfrage von CORSIA deutlich übersteigen.

Was bedeutet CORSIA für die Umwelt?

Für die Umweltauswirkungen der CO2-Kompensation ist die Zusätzlichkeit der Klimaschutzprojekte ein wichtiger Aspekt. Zusätzlichkeit bedeutet, dass die Emissionsreduktionen aufgrund der Anreize aus den Emissionsgutschriften erfolgen und nicht ohnehin stattgefunden hätten. Die Beurteilung der Zusätzlichkeit ist in der Praxis allerdings oft schwierig und Studien haben die Zusätzlichkeit von nun für CORSIA genehmigten Emissionsgutschriften in Frage gestellt.

Erschwerend kommt hinzu, dass Fluggesellschaften unter ICAO keine neue Klimaschutzprojekte umzusetzen dürfen, sondern nur Gutschriften aus bereits bestehenden Projekten erwerben dürfen. Fluggesellschaften dürfen nämlich ausschließlich Gutschriften verwenden, deren Emissionsminderungen zwischen dem 1. Januar 2016 und dem 31. Dezember 2020 erzielt wurden. Frühere Untersuchungen haben aber gezeigt, dass etwa 80 Prozent der bestehenden Projekte des größten Kompensationsprogramms – dem Clean Development Mechanism (CDM) – ohnehin weiter ihre Emissionen reduzieren, unabhängig davon, ob sie jetzt noch Emissionsgutschriften verkaufen können. In einem Markt mit einem Überangebot führt der Kauf solcher Gutschriften daher zu keinen Emissionsreduktionen, die nicht ohnehin eingetreten wären.

Anreize für neue Projekte und ein ausreichendes Preissignal: Fehlanzeige

Die nun gefassten Beschlüsse räumen auch nicht ausreichend Zeit ein, um neue Klimaschutzprojekte umzusetzen und deren Gutschriften in der ersten Phase von 2021 bis 2023 zu nutzen. Theoretisch könnten jetzt neue Projekte entwickelt werden, um die Nachfrage für die späteren Phasen ab 2024 zu befriedigen. Dafür müsste die ICAO jedoch so schnell wie möglich über neue Regeln für den Zeitraum 2024 bis 2026 entscheiden und nur noch Emissionsgutschriften aus neuen Projekten zulassen. Ein ausreichend hohes Preissignal – möglichst im Rahmen der Empfehlungen der High-Level Commission on Carbon Prices von 50 bis100 US-Dollar pro Tonne CO2 – wäre ebenfalls wichtig, um wirklich zusätzliche Klimaschutzprojekte umzusetzen.

Umstritten: Forstprojekte

In ihrem Beschlusspaket vom März hat die ICAO auch ihre Regeln für Forstprojekte präzisiert. Das Pflanzen von Bäumen oder die Vermeidung der Abholzung von Wäldern könnte große Mengen an kostengünstigen Emissionsgutschriften für Fluggesellschaften bereitstellen, ist aber auch sehr umstritten. Bei diesen Projekten ist ein erhebliches Risiko, dass der in Bäumen gespeicherte Kohlenstoff in der Zukunft wieder in die Atmosphäre freigesetzt wird, wenn beispielsweise ein Feuer eine Anpflanzung zerstört. Einige der jetzt zugelassenen Kompensationsprogramme bieten Emissionsgutschriften aus Forstprojekten an. Die Programme haben jedoch unterschiedliche Anforderungen, wie lange eine spätere Wiederfreisetzung des CO2 kompensiert werden muss. Einige verlangen, dass eine „Dauerhaftigkeit“ der Minderungen für mindestens 100 Jahre sichergestellt werden muss, andere sehen wesentlich kürzere Zeiträume vor.

Die ICAO hat nun klargestellt, dass Kompensationsprogramme die Wiederfreisetzung von CO2 nur bis zum Ende von CORSIA im Jahr 2037 berücksichtigen müssen. Diese Entscheidung untergräbt die Fähigkeit dieses Klimaschutzinstruments, zum Erreichen des 1,5- und 2-Grad-Ziels des Pariser Abkommens beizutragen. Denn dafür wäre eine Senkung der CO2-Emissionen über einen langen Zeitraum erforderlich.

Das CO2 aus Kerosin wird für Hunderte oder sogar Tausende von Jahren in der Atmosphäre bleiben, bis es von den Ozeanen, der Biomasse oder anderen Wegen der CO2-Abscheidung wieder aufgenommen wird. Die Kompensation von „permanenten“ CO2-Emissionen aus Kerosin durch eine nur vorübergehende Speicherung von CO2 in Bäumen bedeutet, dass CORSIA die CO2-Emissionen in der Atmosphäre nicht wirklich reduziert, sondern ihre Freisetzung möglicherweise lediglich um etwa 20 Jahre verzögert. Eine Verzögerung der Emissionen um 20 Jahre trägt jedoch nicht dazu bei, den Temperaturanstieg auf 1,5 oder 2 Grad Celsius zu begrenzen.

Kursänderung der ICAO erforderlich

Unsere Analyse deutet darauf hin, dass CORSIA in der Anfangsphase von 2021 bis 2023 wahrscheinlich zu keinen tatsächlichen Emissionsreduktionen führen wird. Diese Phase wird höchstens dabei helfen, erste Regeln zu etablieren und diese neue Klimaschutzinstrument zu testen.

Damit CORSIA einen tatsächlichen Nutzen für das Klima bringt, ist es von entscheidender Bedeutung, dass die ICAO ihren Kurs ändert und die Kriterien für ab 2024 verwendete Emissionsgutschriften verschärft. Und zwar so, dass nur neue Projekte mit zusätzlichen Emissionsreduktionen verwendet werden können und sichergestellt wird, dass Forstprojekte langfristige Minderungen beitragen statt Emissionen nur um 20 Jahre zu verzögern.

Um die Klimawirkung des Flugverkehrs ernsthaft anzugehen, muss außerdem noch viel mehr getan werden. Dazu zählt die Beendigung der zahlreichen Steuerbefreiungen für den Flugverkehr, die Berücksichtigung der Klimawirkungen über CO2 hinaus, die Festlegung von Zielen und Maßnahmen für den Sektor, die mit den Zielen des Pariser Abkommens in Einklang stehen, sowie die Förderung eines langfristigen Übergangs zu emissionsfreien Technologien.

Dr. Lambert Schneider ist Forschungskoordinator für Internationale Klimapolitik am Öko-Institut und beschäftigt sich unter anderem mit den Themen Emissionshandel und Luftverkehr. Stephanie La Hoz Theuer ist Senior Projektmanagerin bei adelphi und arbeitet zu internationaler und nationaler Klimapolitik, insbesondere Bepreisung von CO2 und Emissionshandel.  Jakob Graichen ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Öko-Institut und beschäftigt sich unter anderem mit dem internationalen Flugverkehr. Wir danken Hannes Böttcher, Martin Cames, Constanze Haug, Kai Kellner, Anne Siemons, und Claudia Weigel für Inputs und Kommentare.

[1] American Carbon Registry (ACR); China GHG Voluntary Emission Reduction Program (CCER); Clean Development Mechanism (CDM); Climate Action Reserve (CAR); Gold Standard (GS); and Verified Carbon Standard Program (VCS)

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